Informatie voor het bibliotheeknetwerk
Mijn bladwijzers

Beleidshistorie van de openbare bibliotheek

Onderzoeksartikel
Laatst bijgewerkt: 27 juli 2023
Het openbarebibliotheekbeleid van Nederland kent een rijke geschiedenis. Van de relatie met de volksbibliotheken tot het gevecht om overheidssubsidie, van economische crises tot de Tweede Wereldoorlog, van de verzuiling tot de komst van het internet: allemaal hebben deze ontwikkelingen invloed gehad op de huidige inrichting van het Nederlandse bibliotheekstelsel. Dat het blijft gaan om work in progress, blijkt uit de veranderingen die het stelsel ook de laatste jaren nog heeft doorgemaakt, en die het waarschijnlijk nog te wachten staat.
Beleidshistorie

Openbare bibliotheek zet zich af tegen volksbibliotheek

De Nederlandse openbare bibliotheek is inmiddels ruim een eeuw oud. Vanaf de tweede helft van de achttiende eeuw ontstaan uit de bestaande leeszalen de eerste volksbibliotheken. Deze zijn bedoeld om ook lagere klassen kennis te laten nemen van het geschreven woord. Waar men in leeszalen de boeken ter plekke moet lezen, kan men bij een bibliotheek de boeken ook mee naar huis nemen. Binnen de volksbibliotheken wordt een grens getrokken tussen het volk en de meer ontwikkelden. De openbare bibliotheek, die vanaf het einde van de negentiende eeuw ontstaat, zet zich tegen die scheiding af. Iedereen, ongeacht religie, levensbeschouwing en ontwikkelingsniveau, moet in de bibliotheek een boek kunnen vinden. Ook biedt de openbare bibliotheek, in tegenstelling tot de volksbibliotheek, zowel leesvoer ter ontspanning als boeken voor studie en ontwikkeling. Om dit te kunnen betalen, is de vrijgevigheid van lokale rijken niet genoeg, maar is een financiële basis uit publieke middelen nodig (Greve, 1906).

Rotterdam eerste bibliotheek met rijkssubsidie

Ondersteuning uit publieke middelen wordt gezien als basisvoorwaarde voor de openbare bibliotheek. In 1907 krijgt de bibliotheek van Rotterdam, na een langdurig politiek debat, voor het eerst aanzienlijke subsidie van de gemeentelijke overheid (Schneiders, 1990). Utrecht, Dordrecht, Groningen, Leeuwarden en Den Haag volgden snel. Deze zes bibliotheken richten in 1908 de Centrale Vereeniging van Openbare Leeszalen en Bibliotheken (CVOLB, binnen de sector kortweg ‘de CV’ genoemd) op. Vanaf 1972 heet deze vereniging, na een fusie met de rooms-katholieke en protestants-christelijke bibliotheekkoepels, het Nederlands Bibliotheek en Lektuur Centrum (NBLC). Later gaat ze verder als de Vereniging van Openbare Bibliotheken (VOB).

Eerste structurele rijkssubsidie in 1921

Eind 1907 krijgen openbare leeszalen dankzij de zogeheten Rijkssubsidievoorwaarden voor het eerst rijkssubsidie. Op dat moment is die nog eenmalig. De sterk verzuilde politiek is het niet eens over de leeszalen. Liberalen en democraten zijn voor, terwijl katholieken en antirevolutionairen tegen zijn. Zij zijn bang dat de gewone lezer geen onderscheid kan maken tussen goede en slechte – niet-religieuze – boeken (Greve, 1940; Schneiders, 1990). Pas in 1921 wordt in een ministeriële regeling een structurele subsidieverstrekking vastgelegd. Daaraan zitten wel enkele voorwaarden vast, bijvoorbeeld dat het bestuur en de collectie politiek en religieus onpartijdig moeten zijn. Alle levensbeschouwelijke, politieke en maatschappelijke stromingen moeten erin vertegenwoordigd zijn. Ook moet er voor elke ‘stand’ een boek te vinden zijn. Katholieke en protestants-christelijke bibliotheken vormen op deze regel een uitzondering. In de sterk verzuilde jaren twintig komt men tot een compromis: naast de algemene komen er bijzondere openbare leeszalen en bibliotheken, die rooms-katholieke (RKOLB) en protestantse (COLB) boeken op de planken hebben staan. Vaak waren dit voorheen religieus ingestelde volksbibliotheken. In steden bestaan algemene en bijzondere openbare leeszalen naast elkaar. Hoewel de collecties en besturen van de bijzondere leeszalen niet zo evenwichtig samengesteld hoeven te zijn als bij de algemene leeszalen, moeten ze wel voor iedereen toegankelijk zijn. De Rijksoverheid geeft alleen subsidie als de gemeente of de provincie ook bijdraagt. Jongeren onder de 18 jaar mogen alleen naar binnen met schriftelijke toestemming van hun ouders, voogden of verzorgers. De CV waakt erover dat deze regels worden nageleefd.

Tegenspoed door economische crises

Al na enkele jaren komt de rijksbegroting door economische tegenslagen onder druk te staan. Daarmee komt de uitbreiding van het openbarebibliotheekstelsel stil te liggen. In steden kunnen geen nieuwe filialen worden gebouwd en op het platteland heeft de reizende bibliotheek het zwaar. De lenerscontributie wordt verhoogd. Ook de wereldwijde economische crisis in de jaren dertig helpen niet mee. Tussen 1923 en 1940 stijgt het aantal bibliotheekorganisaties in Nederland dan ook nauwelijks: 83 tegenover 76. Wel zijn in die periode het boekenbezit en het aantal uitleningen meer dan verdubbeld. Ook het aantal bezoekers is met twee derde toegenomen (Van Riemsdijk, 1978 in Huysmans, 2012).

Bibliotheek blijft in oorlog open

Tijdens de Tweede Wereldoorlog zet die stijgende lijn door. Toch heeft de bibliotheeksector ook last van de oorlog: gebouwen en collecties worden verwoest, waardoor personeel onder slechte omstandigheden zijn werk moet doen. De bezetter dwingt bibliotheken om hun collecties te ‘zuiveren’, waarbij boeken van Joodse schrijvers, Duitse immigranten en socialistische en communistische titels moeten verdwijnen. De CV verzet zich niet, om te voorkomen dat bibliotheken hun deuren moeten sluiten. Na de oorlog wordt deze meegaande houding sterk bekritiseerd (Schneiders, 1990 in Huysmans, 2012).

Ontzuiling brengt saamhorigheid

Ondanks de roep tot nationale eenheid en saamhorigheid keert na de bevrijding de verzuiling terug. Er ontstaat een jarenlange strijd tussen rooms-katholieke en algemene leeszaalbesturen. Pas in de jaren zestig verminderen die spanningen, ook door de algemene ontzuiling die in Nederland plaatsvindt. De meeste nog bestaande volksbibliotheken worden omgevormd tot openbare bibliotheken. Daardoor verdubbelt tussen 1960 en 1974 het aantal openbarebibliotheekorganisaties en -filialen. In die periode verviervoudigen de collecties, uitleningen en ledenaantallen (Euser, 1984). Ook het jeugdbibliotheekwerk krijgt in deze periode een impuls.

Beleidshistorie OB

Drielaags bibliotheekstelsel: lokaal, provinciaal en landelijk

Intussen wordt vanaf 1966 gewerkt aan een bibliotheekwet die de ministeriële regeling uit 1921 kan vervangen. Deze wordt in 1975 van kracht (Schneiders, 1990). Deze wet stelt als doel de openbarebibliotheekvoorzieningen gelijkmatiger over het land te verspreiden. Het Rijk vergoedt 100 procent van de personeelskosten en 20 procent van de overige kosten, zoals huisvesting en collectie. De eerste stappen richting een drielaags bibliotheeknetwerk worden gezet, met een lokale, provinciale en landelijke laag. Samen zorgen zij onder meer voor een centrale catalogus, collectievorming, bibliotheekwerk voor speciale groepen en automatisering. De Provinciale Bibliotheekcentrales (PBC’s) zijn wettelijk verantwoordelijk voor het bibliotheekwerk in kleine gemeenten op het platteland.

Decentrale organisatie bibliotheekwerk

In de jaren tachtig verschuiven steeds meer verantwoordelijkheden van de landelijke naar de lokale overheid. Het bibliotheekwerk gaat mee in deze trend. Deze verschuiving wordt in 1987 opgenomen in de Welzijnswet, een proces dat uiteindelijk in 1989 wordt afgerond. In 1993 wordt de overstap gemaakt naar de Wet op het specifiek cultuurbeleid. Hierin staat dat kinderen en jeugd maximaal voor de helft van de prijs voor volwassenen lid mogen zijn van de bibliotheek. Dat is een achteruitgang: eerst hadden zij recht op een gratis lidmaatschap. Ook stuurt men in deze wet aan op het opbouwen van regionale en nationale netwerken. Dankzij deze veranderingen lijken bibliotheken begin jaren negentig in rustiger vaarwater te komen (Huysmans & Oomes, 2018).

Ontlezing leidt tot herstructurering

Vanaf de jaren tachtig groeit het aantal televisiezenders en is het internet in opkomst. Nederlanders besteden daardoor steeds minder vrije tijd aan lezen (Knulst & Kalmijn, 1988; Knulst & Kraaykamp, 1996). Hierdoor begint halverwege jaren negentig ook het aantal uitleningen terug te lopen. In 1998 pleit de Raad voor Cultuur voor het samenvoegen van de openbare bibliotheken tot grotere eenheden, zodat het bibliotheekstelsel – dat op dat moment ruim zeshonderd lokale en tien provinciale besturen kent – minder log wordt (Raad voor Cultuur, 1998). Het is het startschot voor de Bibliotheekvernieuwing, die wordt ingeluid door het rapport Open poort tot kennis van de stuurgroep-Meijer (2000). Dit rapport pleit voor een beter presterend en meer samenhangend bibliotheekstelsel door losse bibliotheekorganisaties samen te voegen tot  zogenaamde basisbibliotheken. Daardoor kunnen verschillende organisatorische taken centraal worden georganiseerd. Front- en backofficetaken worden opgesplitst, waarbij de backoffice zich gaat bezighouden met strategie en innovatie. Daarnaast kopen de basisbibliotheken diensten in bij de provinciale ondersteuningsinstellingen (POI’s). Ook wordt duidelijk omschreven wat verwacht wordt van de verschillende betrokken overheidslagen en bibliotheekpartijen (Stuurgroep Herstructurering Openbaar Bibliotheekwerk, 2000). Deze taakverdeling wordt in 2001 vastgelegd in het Koepelconvenant herstructurering openbaar bibliotheekwerk. Hieruit komt in 2005 de Richtlijn voor basisbibliotheken voort. In dit document worden voor het eerst de vijf kernfuncties van de bibliotheek benoemd (VOB & VNG, 2005).

Infographic over de vijf kernfuncties van openbare bibliotheken

Van herstructurering naar innovatie

In 2008 komt de herstructurering ten einde en wordt het eindrapport van de Stuurgroep Bibliotheken gepresenteerd (Stuurgroep Bibliotheken, 2008; Huysmans & Hillebrink, 2008). Het aantal bibliotheekorganisaties is afgenomen van 542 in 2000 naar 194 in 2008 (Van de Burgt & Klaren, 2023; CBS, 2023). Om de sector niet alleen meer daadkracht, maar ook meer innovatiekracht te geven, reserveert het ministerie voor de jaren daarna een jaarlijks bedrag van twintig miljoen euro voor vernieuwing in de sector. Een adviescommissie wordt ingesteld om voor de besteding een innovatiestrategie te ontwikkelen. De contouren van die strategie krijgen plek in het rapport Innovatie met effect uit 2008. Hierin worden programmalijnen gepresenteerd om een gezamenlijke digitale infrastructuur te ontwikkelen, innovatieve digitale diensten en producten op te zetten en beleid te innoveren (Adviescommissie Bibliotheekinnovatie, 2008). 

Bron: Van de Burgt & Klaren, 2023; CBS, 2023.

Ontvlechting van landelijke taken

Naast de behoefte aan meer innovatie en financiën ontstaat de wens om de uitvoering van het overheidsbeleid los te koppelen van de directe invloed van de sector zelf. Om een conflict tussen de belangen van de leden van de VOB en die van haar opdrachtgever, het ministerie, te voorkomen, wordt de VOB ontvlochten. In 2010 ontstaan, zoals vastgelegd in de Bibliotheekcharter 2010-2012, drie nieuwe organisaties: de vernieuwde VOB, die vanaf nu zuiver branchevertegenwoordiger is, het nieuwe Sectorinstituut Openbare Bibliotheken (SIOB), dat sturing geeft aan de stelseltaken, en de Stichting Bibliotheek.nl (BNL), die de digitale innovatie in de branche coördineert. BNL is daarmee ook verantwoordelijk voor de landelijke digitale bibliotheek.

Stimulering lokale en landelijke innovatie

Ook op provinciaal en lokaal niveau worden innovatieve projecten en programma’s opgezet. In 2013 wordt een Innovatieagenda ontwikkeld; een jaar later wordt de Innovatieraad opgericht door het Sectorinstituut Openbare Bibliotheken (SIOB). Deze helpt lokale creativiteit te stimuleren en veelbelovende initiatieven op te schalen naar regionaal en landelijk niveau (SIOB, 2013). Een belangrijk uitgangspunt van deze eerste Innovatieagenda is het visierapport over de bibliotheek van de toekomst, opgesteld door een externe commissie onder leiding van Job Cohen (SIOB, 2014).

Nieuwe wettelijke grondslag

Deze nieuwe landelijke structuur blijft niet lang bestaan. In 2015 wordt de Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen (Wsob) van kracht. Daarin is meer aandacht voor de vijf kernfuncties, de digitale bibliotheek en samenhang in de sector. In navolging van deze wet wordt het stelsel opnieuw gestructureerd. De taken die eerst door BNL en het SIOB werden uitgevoerd, worden nu ondergebracht bij de KB. Zo ontstaat meer aandacht voor onderwerpen die het lokale overstijgen, zoals een gemeenschappelijke digitale infrastructuur, niet-geografisch gebonden doelgroepen en innovatie, kennisdeling en onderzoek in de sector. Prioriteiten zijn onder meer de digitale bibliotheek en de leesvoorziening voor mensen met een leesbeperking, ondergebracht in het programma Passend Lezen.

Bestuurlijke samenwerking op innovatie

Het bibliotheeknetwerk wordt steeds hechter. In 2016, wanneer de taken van het SIOB zijn overgeheveld naar de KB, presenteren vertegenwoordigers van verschillende overheidslagen hun ambities voor de bibliotheeksector in een – voor het eerst gezamenlijke – nieuwe Innovatieagenda en daar uit voortvloeiende Actie- of Uitvoeringsagenda (KWINK groep 2016; KWINK groep 2017). In deze documenten worden jeugd en onderwijs, participatie en zelfredzaamheid, persoonlijke ontwikkeling en verandering en verbreding van de klassieke bibliotheek in het netwerk als prioriteiten genoemd.

Maatschappelijke verbreding bibliotheekwerk

De opname van de vijf kernfuncties in de Wsob zorgt voor een groter bewustzijn van de brede maatschappelijke functie van bibliotheken. De verplaatsing van rijksoverheidstaken op het gebied van jeugdzorg, werk en inkomen en zorg naar gemeenteniveau geeft bibliotheken in 2015 de kans hun sociale en educatieve activiteiten uit te breiden en van nog grotere betekenis te worden binnen hun lokale context. Ook groeit de wens die activiteiten beter zichtbaar te maken en het functioneren en presteren van bibliotheken te kunnen meten en monitoren. Daarom bouwt de KB vanaf 2015 haar activiteiten op het gebied van gegevensverzameling uit. Deze gegevens worden onder meer verzameld via de Bibliotheekmonitor, destijds het Bibliotheekonderzoeksplatform, en de Impactmonitor, destijds de Effectenmonitor.

Wet wordt positief geëvalueerd

Met de ingang van de Wsob lijkt een verdere verbreding van het bibliotheekwerk definitief ingezet. Dat blijkt ook uit de midtermreview en evaluatie die het ministerie van OCW in 2017 en 2020 over de Wsob laat uitvoeren (Van Mil et al., 2017; Van Mil et al., 2020). Beide rapporten tonen het beeld van een sector met een brede verscheidenheid aan producten en diensten, waarbij zij regelmatig samenwerkt met andere partijen. De mate van succes van de invulling verschilt echter per bibliotheek (Van Mil et al., 2020; Raad voor Cultuur, 2020).

Aandacht voor samenhang en netwerksamenwerking

Alle genoemde ontwikkelingen zorgen voor meer samenhang in de sector. Medewerkers van verschillende bibliotheken zoeken elkaar meer online op, bijvoorbeeld via het digitale platform Biebtobieb. Ook worden meer landelijke bijeenkomsten georganiseerd waar men elkaar kan ontmoeten, zoals het Nationale Bibliotheekcongres en Bibliotheekplaza. Toch verloopt de samenwerking op bepaalde punten nog moeizaam. De Raad voor Cultuur roept op om het tij te keren, onder meer door een Nationale Bibliotheekagenda te creëren en het aantal bibliotheeklocaties te vergroten (Van Mil et al., 2020; Raad voor Cultuur, 2020).

Bibliotheekconvenant agendeert drie maatschappelijke opgaven

Voortbouwend op de genoemde aanbevelingen stellen de betrokken overheden en de uitvoerende organisaties een Bibliotheekconventant op, dat gericht is op het creëren van een gespreid en toegankelijk lokaal netwerk van bibliotheken, als onderdeel van een sterk stelsel, samen met de POI’s en de KB. In dit convenant ligt de focus op drie maatschappelijke opgaven waarin de bibliotheek een rol van betekenis zou moeten spelen en waaraan partners in gezamenlijkheid werken: leesbevordering, participatie van burgers in de informatiesamenleving en een leven lang leren en ontwikkelen. Een gezamenlijke Netwerkagenda moet er vanaf 2021 voor zorgen dat het netwerk van openbare bibliotheken gezamenlijk invulling aan dit convenant geeft (VOB et al., 2020). Dit document is een samenwerking tussen meer dan honderd professionals uit het bibliotheekveld, verdeeld in twaalf programmateams, gefocust op de thema’s uit het convenant. Deze worden in de periode 2021-2023 uitgevoerd (KB et al., 2021).

Een toekomstgerichte bibliotheek in elke gemeente

De komende jaren krijgen openbare bibliotheken miljoenen euro’s extra. Het nieuws dat er structureel meer geld naar bibliotheken gaat, werd in 2022 met Prinsjesdag al bekend. In november 2022 stuurde staatssecretaris Uslu van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de bibliothekenbrief naar de Tweede Kamer, waarmee dit officieel werd bevestigd. De brief bevat – naast veel lof voor de wijze waarop bibliotheken zich de afgelopen jaren ontwikkelden – verschillende beleidsvoornemens die bijdragen aan de ambitie om een toekomstgerichte bibliotheek(voorziening) in elke gemeente te realiseren. Een belangrijk voornemen is een wijziging van de Wsob per 2025, waardoor gemeenten verplicht worden een bibliotheekvoorziening voor inwoners te garanderen. In 2023 en 2024 komen daarnaast extra middelen beschikbaar voor een gerichte versterking en reparatie van het fysieke bibliotheeknetwerk, voor versterking en doorontwikkeling van de online bibliotheek en digitale infrastructuur, voor het versterken van de bibliotheken in Caribisch Nederland en voor leesbevordering. Eén van deze middelen is de SPUK-regeling, een specifieke uitkering als tegemoetkoming in de kosten om nieuwe vestigingen op te richten en bestaande te verbeteren of verder te ontwikkelen (Uslu, 2022).

Analyse eerste aanvraagronde SPUK-regeling

In opdracht van de VOB en SPN analyseerde Frank Huysmans de aanvragen van de eerste aanvraagronde (mei-juni 2023) van de SPUK-regeling. De regeling werd ruimschoots overvraagd en lijkt het gewenste beleidsdoel een flinke stap dichterbij te brengen. Wel wijst het rapport er op dat er een reële kans is dat in 2025 niet alle gemeenten sprake zal zijn van het wettelijke vereiste minimumniveau van de bibliotheekvoorziening. Ook zou de SPUK-regeling er toe kunnen leiden dat bestaande verschillen in voorzieningen groter worden, omdat grotere gemeenten met vaak al een goed niveau van bibliotheekvoorzieningen relatief vaak en veel hebben aangevraagd. Het rapport pleit met het oog op de tweede aanvraagronde dan ook voor aandacht voor gemeenten zonder adequate bibliotheekvoorziening en voor gemeenten die zich op of net boven het minimale voorzieningenniveau bevinden (Huysmans, 2023).

Bronnen