Informatie voor het bibliotheeknetwerk
Mijn bladwijzers

Bezuinigingen in de bibliotheeksector

Onderzoeksartikel
Laatst bijgewerkt: 27 juli 2023
Voor hun inkomsten zijn bibliotheken grotendeels afhankelijk van gemeentesubsidies. Teruglopende ledenaantallen en krimpende gemeentebudgetten hebben tussen 2011 en 2017 voor een krimp in deze subsidies gezorgd. Sinds 2018 neemt de gemeentesubsidie voor bibliotheken jaarlijks toe. Dat neemt niet weg dat individuele bibliotheekorganisaties te maken hebben met bezuinigingen. Een kwart van de bibliotheekorganisaties had in 2022 te maken met bezuinigingen.
Spaarvarken en munten

Subsidies grootste inkomstenbron bibliotheken

Subsidies zijn de grootste inkomstenbron van bibliotheken. In 2022 ontvingen alle 137 openbare bibliotheekorganisaties samen 510,5 miljoen euro aan subsidie, waarvan 492,5 miljoen euro (96%) gerelateerd aan de bibliotheekfunctie[1]. Verreweg het grootste deel hiervan is afkomstig van gemeenten: in totaal 458,9 miljoen euro (Van de Burgt & Klaren, 2023; CBS, 2023). Het Rijk financiert – op incidentele projecten na – in principe geen bibliotheken (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), 2018). De komende jaren krijgen openbare bibliotheken miljoenen euro’s extra. Vanaf 2023 trekt het Rijk extra middelen uit voor de versterking en reparatie van het bibliotheekstelsel (Uslu, 2022). 

[1] Vanaf 2022 is de vraagstelling voor bibliotheken in een gecombineerde instelling aangepast om de gegevens gerelateerd aan de bibliotheekfunctie tegen het totaal af te kunnen zetten. Voorheen werden deze gegevens van bibliotheken ook specifiek uitgevraagd voor de bibliotheekfunctie, maar was er geen zicht op de verhouding tot het totaal en de totstandkoming van de aantallen.

Dalende ledenaantallen en gemeentelijke budgetten leidden tot bezuinigingen

Openbare bibliotheken hebben te maken gehad met veel bezuinigingen. Dat is deels te wijten aan de verkleining van gemeentelijke budgetten door de decentralisatie van andere taken, waaronder jeugdzorg sinds 2015. Ook zijn door de financiële crisis in 2008 veel gemeentelijke en andere budgetten gedaald. Daarnaast is het aantal bibliotheekleden sinds 2011 – toen het totale aantal bibliotheekleden net boven de 4 miljoen uitkwam – bijna elk jaar gedaald. Dit heeft eveneens impact op de inkomsten van bibliotheken, omdat hierdoor de inkomsten uit lidmaatschappen afnamen.

Op- en neergang in financiering

De bezuinigingen zijn niet de enige die het Nederlandse bibliotheeklandschap heeft gekend. Wijzigingen in het beleid rondom de financiering van bibliotheken en de wisselende behoefte aan het boek hebben in de afgelopen decennia tot verschillende bezuinigingsrondes geleid. De financiering van openbare bibliotheken heeft altijd voor een belangrijk deel in de handen van de gemeente gelegen, die van oudsher al subsidies verstrekte om bibliotheken hun kerntaken te laten uitvoeren. Een uitzondering daarop vormde de periode tussen 1975 en 1987, toen een poging tot centralisatie werd gedaan middels de Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen (Huysmans et al., 2018). De economische recessie van de jaren tachtig zorgde er echter voor dat de verantwoordelijkheid voor de financiering van openbare bibliotheken weer bij de gemeenten kwam te liggen. De bibliotheeksector kwam in die periode economisch gezien weer in rustig vaarwater.

Ontlezing en opkomst computer

In de tweede helft van de jaren negentig deden zich echter twee ontwikkelingen voor die het bibliotheeklandschap ook in economisch opzicht sterk opschudden. Ten eerste vond er voor het eerst een sterke afname plaats in het aantal bibliotheekuitleningen. Dit was een gevolg van de sterk dalende hoeveelheid vrije tijd die Nederlanders besteedden aan het lezen van geprinte media, een trend die al vanaf jaren vijftig zichtbaar was (Knulst & Kalmijn, 1988; Knulst & Kraaykamp, 1996). Daarnaast bood de opkomst van de computer en het bijbehorende internet een alternatieve vorm van informatievoorziening, die in het vaarwater kwam van de informatiefunctie van de openbare bibliotheek.

Minder leestijd door concurrentie andere media

Als gevolg van deze ontlezing en de opkomst van de computer werd, na een piek in aantal uitleningen in 1990 (meer dan 185 miljoen) en in het ledenaantal in 1994 (4,6 miljoen) vanaf halverwege de jaren negentig een graduele afname in het aantal gebruikers zichtbaar, die gepaard ging met een neergang in het aantal uitleningen. Een belangrijke nevenoorzaak hiervan was de introductie van het leenrecht: verschillende openbare bibliotheken stelden een prijs per boek of ander geleend object in, wat de drempel om een object te lenen verhoogde. Het feit dat deze cijfers niet afvlakten, maar bleven dalen, kan echter alleen verklaard worden door de zich voortzettende ontlezing, die vooral onder jongeren plaatsvindt. De concurrentie van andere media, waaronder sociale media als Facebook, Instagram, Tiktok en Twitter, en het on demand-aanbod van onder meer Netflix, Videoland, HBO en Amazon kan hiervoor als belangrijkste oorzaak worden aangewezen. Zij beïnvloeden niet alleen de hoeveelheid vrije tijd die deze doelgroep aan het boek besteedt, maar ook het gemak waarmee deze toegang krijgt tot media die van oudsher door de bibliotheek werden verschaft via cd’s en dvd’s.

Rapport Open poort tot kennis: samenvoegen bibliotheekorganisaties

In 1998 besloot de Raad van Cultuur dat er maatregelen genomen moesten worden om deze dalingen in ledenaantallen een halt toe te roepen. Dit leidde in 2000 tot het rapport Open poort tot kennis, waarin werd gesteld dat kleine bibliotheekorganisaties moesten worden opgenomen door grotere, die zo bij voorkeur meer dan 35.000 lezers onder hun hoede namen. De implementatie van deze maatregelen zou uiteindelijk tot 2008 duren, waarbij kleinere bibliotheken probeerden te voorkomen dat zij werden opgeslokt door een grotere stadsbibliotheek en zo hun stem te verliezen. Dit zorgde bijvoorbeeld voor constructies waarbij kleinere dorpen rond een stad zich verenigden in plaats van zich aan te sluiten bij de stedelijke organisatie. Het aantal bibliotheekorganisaties daalde daarna snel: van de 542 bibliotheekorganisaties in 2000 waren er in 2008 nog 194 over. In totaal bleven er in 2008 wel 1.070 bibliotheekvestigingen overeind (Van de Burgt & Klaren, 2023).

Ruim 93% van bibliotheken voelt gevolgen van financiële crisis

Ook de financiële crisis die in 2008 haar intrede deed, stelde de bibliotheeksector voor grote uitdagingen. Ruim 93% van de basisbibliotheken kreeg in de jaren 2010-2013 te maken met bezuinigingen door één of meer van de gemeenten in hun verzorgingsgebied, waarbij de hoogte van de aangekondigde bedragen in de loop der jaren steeds verder toenam. Al snel ontstond het scenario van “minder voor meer”, waarbij gebruikers een hoger bedrag zouden moeten betalen voor minder aanbod en service. Provinciale serviceorganisaties (POI’s) kregen eveneens te maken met bezuinigingen. Ook kortingen bij andere subsidieverstrekkers, waaronder de provincie, droegen hieraan bij: 44% van de bibliotheken kreeg met een dergelijke bezuiniging te maken. De voortgang op het gebied van onder meer innovatie, ondersteuning bij automatisering en digitalisering en interbibliothecair leenverkeer werden hierdoor beïnvloed (Kasperkovitz, 2011). Al deze ontwikkelingen stonden haaks op de gestelde doelen, zoals het landelijke streven naar een sterk bibliotheekstelsel met een groter bereik (Plan Sectorinstituut Openbare Bibliotheken 2010-2012, 2010), het streven naar verbetering van het aanbod en de dienstverlening en verbetering van de infrastructuur (VOB, 2009) en de implementatie van de digitale bibliotheek (Bibliotheekcharter 2010-2012, 2009).

Bron: Van de Burgt & Klaren, 2023; CBS, 2023.*

* Vanaf 2022 is de vraagstelling voor bibliotheken in een gecombineerde instelling aangepast om de inkomsten gerelateerd aan de bibliotheekfunctie tegen het totaal af te kunnen zetten. Voorheen werden de inkomsten van bibliotheken ook specifiek uitgevraagd voor de bibliotheekfunctie, maar was er geen zicht op de verhouding tot het totaal en de totstandkoming van de aantallen.

Financiële crisis beïnvloedt subsidie-inkomsten

De crisis heeft een sterke invloed gehad op de subsidie-inkomsten van bibliotheken: deze stegen tussen 2005 en 2010 nog sterk, maar liepen vanaf 2010 juist weer terug. Tussen 2010 en 2017 daalde het subsidieniveau met 12%, waarbij de jaren tussen 2010 en 2014 het grootste effect hadden (Van de Burgt & Klaren, 2023; CBS, 2023). Vrijwel iedere bibliotheek heeft de pijn van bezuinigingen gevoeld: waar in 2010 nog slechts 30% van de bibliotheken te maken had met vastgestelde bezuinigingen, had dat aantal zich een jaar later al bijna verdubbeld naar 59% (Kasperkovitz, 2010 en 2011). Over de periode 2012-2014 werd driekwart van de bibliotheken door bezuinigingen getroffen (Harteveld et al., 2015). Ook na 2014 is een daling in de subsidies zichtbaar tot 2017, al is deze minder groot dan in de voorgaande jaren. De gemeentelijke subsidies daalden in deze jaren met 1 à 2% ten opzichte van het voorgaande jaar. Sinds 2018 nemen de totale subsidie-inkomsten van openbare bibliotheken weer toe. Dat neemt niet weg dat individuele bibliotheekorganisaties te maken hebben met bezuinigingen. In 2022 had 28% van de bibliotheekorganisaties te maken met bezuinigingen. De meest genoemde redenen hiervoor zijn een daling van de structurele subsidie (genoemd door 59% van de bibliotheken die moesten bezuinigen), een stijging van de energiekosten (59%) en een stijging van andere huisvestigingskosten, zoals huur (51%) (Van de Burgt & Klaren, 2023).

Bron: Van de Burgt & Klaren, 2023.

Verenging bibliotheekfuncties

In reactie op deze bezuinigingen vond een verenging van de functies plaats die bibliotheken uitvoerden. Zo koos 36% van de bibliotheken ervoor om taken die niet rechtstreeks met lezen en leesbevordering te maken hadden, af te stoten. Bijna de helft van de bibliotheken (45%) besloot taken die niet rechtstreeks met lezen en leesbevordering te maken hebben alleen nog aan te bieden als daar externe financiering voor beschikbaar was (Kasperkovitz, 2010). Dit is ook terug te zien in de verdeling van de activiteiten die bibliotheken, verspreid over de kernfuncties, organiseren: educatie en ontwikkeling en lezen en literatuur stonden in 2022 met respectievelijk 52% en 31% bovenaan, terwijl er beduidend minder activiteiten werden georganiseerd rondom kennis en informatie (8%), kunst en cultuur (5%) en ontmoeting en debat (3%) (Van de Burgt & Klaren, 2023).

Bibliotheken sluiten door stijgende zorgkosten

Tot 2017 is de blijvend teruglopende financiering vanuit de gemeente waarschijnlijk een belangrijke oorzaak van de bezuinigingen: deze inkomstenbron liep tussen 2010 en 2017 terug van 473 miljoen naar 415 miljoen euro, een achteruitgang van 12% (Vereniging Openbare Bibliotheken (VOB), 2019). Het feit dat jeugdzorgtaken naar de gemeente zijn verschoven, zorgt er daarbij voor dat gemeenten genoodzaakt zijn hun budgetten anders te verdelen, vaak in het nadeel van de bibliotheek. Als gevolg van deze stijgende zorgkosten werden in 2019 zo’n dertig bibliotheken met sluiting bedreigd. Toenmalig minister Van Engelshoven (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) gaf in antwoord op Kamervragen aan dat het Rijk in de periode 2019-2021 bibliotheken in kleine gemeenten een stimulans geeft middels de motie Asscher, maar dat het Rijk de ondersteuning van het lokale bibliotheekwerk niet structureel tot zijn verantwoordelijkheid kan maken (Bibliotheekblad, 2019). In november 2022 maakte staatsecretaris Uslu (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) echter bekend dat het Rijk vanaf 2023 structureel extra middelen beschikbaar maakt voor versterking van het bibliotheekstelsel, oplopend tot 58,7 miljoen euro in 2025 (Uslu, 2022).

Bezuinigingen beïnvloeden kosten personeel en huisvesting

Als gevolg van deze bezuinigingen is voornamelijk gesneden in de belangrijkste kostenposten van bibliotheken: personeel en huisvesting. De personeelskosten zijn tussen 2010 en 2014 gedaald van 270 miljoen euro naar 241 miljoen, met een terugloop van circa 24% in het personeelsbestand. De huisvestingskosten daalden tussen 2010 en 2018 met 6%, van 123 naar zo’n 115 miljoen (Van de Burgt & Klaren, 2023; CBS, 2023). 

Uiteraard hebben deze bezuinigingen ook hun weerslag gehad op het bibliothecaire beleid. Zo zoeken bibliotheken vaker de samenwerking op met sociale partners. Daarnaast getuigen bibliotheken in toenemende mate van cultureel ondernemerschap, en gaan ze op zoek naar andere mogelijkheden om meer eigen inkomsten te genereren. Dit hangt tevens samen met de kerntaken zoals geformuleerd in de Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen (Wsob) in 2015, die daar eveneens toe aanmoedigen. Tot slot is ook het aantal bibliotheekorganisaties en -locaties teruggelopen, al is dit minder dan verwacht. Waar Nederland in 2000 nog 542 openbare bibliotheekorganisaties kende, liep dat aantal door de bibliotheekvernieuwing terug tot 166 in 2010. Sindsdien nam dit aantal – in een lager tempo – verder af tot 137 in 2022, met 760 (hoofd)vestigingen en 159 servicepunten (Harteveld et al., 2015; Van de Burgt & Klaren, 2023; CBS, 2023).

Bron: Van de Burgt & Klaren, 2023; CBS, 2023.*

*Het onderscheid tussen (hoofd)vestigingen en servicepunten kan vanaf 2012 worden gemaakt; eerdere aantallen kunnen niet worden uitgesplitst.

Invloed van de coronacrisis op de financiën van de bibliotheek

De coronacrisis, die vanaf half maart 2020 de bibliotheeksector afwisselend in meer en mindere mate beperkte in haar dienstverlening, zorgde ervoor dat vrijwel alle bibliotheken inkomsten misliepen. Acht op de tien bibliotheken misten in 2020 inkomsten uit specifieke dienstverlening (zoals activiteiten) en inkomsten van leners (Van de Burgt & Klaren, 2022). Zo kregen bibliotheken tijdens de sluiting geen vergoedingen voor het reserveren en uitlenen van boeken en andere materialen. Omdat tijdens de dieptepunten van de coronacrisis de bevolking werd afgeraden te straat op te gaan, besloten veel bibliotheken van de telaatgelden op te schorten – normaliter tevens een belangrijke inkomstenbron. Ook zegde een zeer klein deel van de leden het bibliotheekabonnement op of besloot men het abonnement niet te verlengen. Daarnaast konden geen activiteiten worden georganiseerd, waardoor geen entreegelden konden worden geïnd (Van der Wal, 2020).

Bijna alle bibliotheken maakten in het eerste coronajaar 2020 ook extra kosten (95%). In 2021 maakten iets minder bibliotheken extra kosten, omdat zij de investering uit 2020 ook in 2021 konden gebruiken. De meeste extra kosten werden gemaakt rondom personeel, zoals extra maatregelen rondom hygiëne en de bescherming van het personeel met spatschermen, mondkapjes en desinfectiemiddel (81% in 2020). Daarnaast maakten zes op de tien bibliotheken in 2020 extra huisvestingskosten, bijvoorbeeld voor de herinrichting van de bibliotheek. Drie op de tien bibliotheken maakten in 2020 en 2021 extra kosten voor specifieke dienstverlening (bijvoorbeeld voor activiteiten in alternatieve vorm) of automatisering (bijvoorbeeld voor het verbeteren van de digitale dienstverlening). Om het tekort aan inkomsten en de extra kosten op te kunnen vangen, maakte 62% van de  bibliotheekorganisaties in 2020 gebruik van financiële steun. De meeste bibliotheken wendden zich hiervoor tot lokale en/of regionale overheden (37%) en/of rijksbrede steun, zoals de NOW of TVL (28%). In 2021 maakt nog maar 36% van de bibliotheekorganisaties gebruik van financiële steun, met name van lokale en/of regionale overheden (29%) (Van de Burgt & Klaren, 2022).

Investeringen moeten tij doen keren

Tegenover de bezuinigingen waarmee bibliotheken de afgelopen decennia te kampen hebben gehad, staan ook investeringen die moeten zorgen voor een veranderende koers. In de Rijksbegroting van 2019 is bijvoorbeeld opgenomen dat het kabinet in de jaren 2019-2021 jaarlijks 1 miljoen euro reserveert voor de bereikbaarheid van de openbare bibliotheek in de regio, om te zorgen voor een instandhouding van de voorzieningen. In twaalf kleine gemeenten komt in deze periode een nieuwe bibliotheek of wordt de huidige bibliotheek met extra investeringen behouden (OCW, 2019). Ook het Bibliotheekconvenant 2020-2023, dat op 30 september 2020 werd ondertekend, pleit voor een ommekeer in het dalende aantal vestigingen. Dit convenant is gericht op een gespreid en toegankelijk lokaal netwerk van bibliotheken, zonder drempels voor de jeugd, als onderdeel van een sterk stelsel. Hierin is ook een subsidieregeling voor het leesoffensief opgenomen (VOB et al., 2020). Het Bibliotheekconvenant kreeg begin 2021 concrete uitwerking in de Netwerkagenda: een samenwerking tussen meer dan honderd professionals uit het bibliotheekveld, verdeeld in twaalf programmateams, gefocust op de thema’s uit het convenant (KB et al. 2021). Deze Netwerkagenda wordt in de periode 2021-2023 uitgevoerd (KB et al., 2021).

De komende jaren krijgen openbare bibliotheken miljoenen euro’s extra. Het nieuws dat er structureel meer geld naar bibliotheken gaat, werd in 2022 met Prinsjesdag bekend gemaakt. In november 2022 stuurde staatssecretaris Uslu van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de bibliothekenbrief naar de Tweede Kamer, over de nadere uitwerking. De brief bevat – naast veel lof voor de wijze waarop bibliotheken zich de afgelopen jaren ontwikkelden – verschillende beleidsvoornemens die bijdragen aan de ambitie om een toekomstgerichte bibliotheek(voorziening) in elke gemeente te realiseren. Een belangrijk voornemen is een wijziging van de Wsob per 2025, waardoor gemeenten verplicht worden een bibliotheekvoorziening voor inwoners te garanderen. In 2023 en 2024 komen daarnaast extra middelen beschikbaar voor een gerichte versterking en reparatie van het fysieke bibliotheeknetwerk, voor versterking en doorontwikkeling van de online bibliotheek en digitale infrastructuur, voor het versterken van de bibliotheken in Caribisch Nederland en voor leesbevordering. Eén van deze middelen is de SPUK-regeling, een specifieke uitkering als tegemoetkoming in de kosten om nieuwe vestigingen op te richten en bestaande te verbeteren of verder te ontwikkelen (Uslu, 2022).

Analyse eerste aanvraagronde SPUK-regeling

In opdracht van de VOB en SPN analyseerde Frank Huysmans de aanvragen van de eerste aanvraagronde (mei-juni 2023) van de SPUK-regeling. De regeling werd ruimschoots overvraagd en lijkt het gewenste beleidsdoel een flinke stap dichterbij te brengen. Wel wijst het rapport er op dat er een reële kans is dat in 2025 niet alle gemeenten sprake zal zijn van het wettelijke vereiste minimumniveau van de bibliotheekvoorziening. Ook zou de SPUK-regeling er toe kunnen leiden dat bestaande verschillen in voorzieningen groter worden, omdat grotere gemeenten met vaak al een goed niveau van bibliotheekvoorzieningen relatief vaak en veel hebben aangevraagd. Het rapport pleit met het oog op de tweede aanvraagronde dan ook voor aandacht voor gemeenten zonder adequate bibliotheekvoorziening en voor gemeenten die zich op of net boven het minimale voorzieningenniveau bevinden (Huysmans, 2023).

Aanbevelingen voor de toekomst

Om de schade die de bezuinigingen hebben toegebracht zoveel mogelijk te beperken, zijn enkele aanbevelingen aan de bibliotheeksector gedaan (Harteveld et al., 2015). Zo zou de bibliotheek haar stabiliteit kunnen vergroten door te zorgen voor meer verschillende inkomstenbronnen, waardoor men minder afhankelijk is van de gemeente. Daarnaast moet meer worden ingezet op cultureel ondernemerschap – een nu nog wat vage term, die met zorgvuldigheid gedefinieerd moet worden. Ook moet de bibliotheeksector lessen trekken uit het bedrijfsleven, en samen met een diversiteit aan samenwerkingspartners zoeken naar vernieuwing en verbetering. Deze aanbevelingen hebben inmiddels geleid tot nieuwe initiatieven: bibliotheken gaan vaker allianties aan met theaters en onderwijsinstellingen en ontwikkelen zich steeds meer tot publieke huiskamers, inclusief horecagelegenheid. Toch blijft de situatie zorgelijk: de leestijd en het leesplezier onder Nederlanders blijven dalen (Raad voor Cultuur, 2018). Desalniettemin is de inventiviteit waarmee bibliotheken omspringen met deze situatie hoopgevend.

Bronnen